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Der öffentliche Mietwohnungssektor und seine Segmente

Im Mittelpunkt steht hier der „soziale bzw. öffentliche Mietwohnungssektor“ – jene Mietwohnungen also, deren Errichtung oder Sanierung aus Fördertöpfen der öffentlichen Hand subventioniert wurden, um sie temporär oder dauerhaft sozial zu binden. Erreicht wird diese Bindung durch die gesetzliche bzw. staatliche Regulierung des Zugangs, der Zuweisung und der Kosten. Der öffentliche Mietwohnungssektor in Wien besteht aus folgenden vier Untergruppen: kommunale Mietwohnungen (Gemeindewohnungen), geförderte Mietwohnungen gemeinnütziger Bauvereinigungen (GBV), geförderte Mietwohnungen gewerblicher Bauträger*innen und gefördert sanierte Mietwohnungen in privatem Eigentum.

Zugangskriterien

Gesetzlich verankerte formale Zugangskriterien müssen von Wohnungsbewerber*innen erfüllt und von Eigentümer*innen bei der Zuweisung kontrolliert werden. Darunter gibt es solche, die alle Bewerber*innen zu erfüllen haben und verschärfte bzw. gelockerte Bestimmungen, die nur gewisse Untergruppen des Sektors oder Vergabevarianten betreffen. Für kommunale Mietwohnungen ist das ausschlaggebende Zugangskriterium (neben vielen anderen) der begründete Wohnbedarf. Im Vergleich dazu gibt es bei den drei anderen Subsegmenten weniger restriktive Zugangskriterien, wobei dort zumeist eine zentrale Voraussetzung gilt: Das jährliche Haushaltsnettoeinkommen muss unter der erlaubten Obergrenze liegen. Zusätzlich sind Bewerber*innen für geförderte (nicht-kommunale) Wohnungen oft mit vergleichsweise hohen Initialkosten konfrontiert, die für einkommensschwache Haushalte eine ernstzunehmende Eintrittshürde darstellen.

Mechanismen aus Markt, Staat oder Netzwerk in der Vergabe

Entscheidend für die Vergabe ist neben den Zugangskriterien, wie wohnungssuchende und wohnungsanbietende Personen zueinanderfinden und welche Mechanismen bei der Vergabe von Wohnungen greifen. Die folgende Untersuchung der Vergabeformen basiert auf der Theorie der drei Koordinationsmodelle „Markt, Hierarchie und Netzwerke“, wie sie in der Publikation Markets, Hierarchies and Networks – The Coordination of Social Life vorgestellt werden.^[2] Dabei soll der Markt für eine Koordinierung durch den „freien Wettbewerb“ stehen (Angebot und Nachfrage), Hierarchie für Koordinierung durch Bürokratie (Verwaltungsapparat der öffentlichen Hand) und Netzwerke für die Koordinierung durch Kooperation zwischen Einzelpersonen oder Gruppen (Bekannte, Familie, Vereine usw.).

Durch die Typisierung sämtlicher Zugangs- und Vergabemöglichkeiten anhand dieser Koordinationsmodelle lassen sich folgende drei Vergabeformen zusammenfassen^[3]: 1. zentral (über Wohnberatung Wien), 2. dezentral (über Eigentümer*innen) und 3. direkt (über aktuelle Mieter*innen). Insgesamt dominiert im sozialen Mietwohnungssektor die zentrale Vergabeform und somit das hierarchische Modell. Die dezentralen und direkten Vergabeformen können als Mischmodelle aufgefasst werden.

Zentrale Vergabe

Bei dieser Vergabeart koordinieren hierarchische Mechanismen die Vermittlung und Zuweisung von Wohnungen. Wohnungssuchende in allen vier Untergruppen des öffentlichen Mietwohnungssektors bewerben sich gleichzeitig bei der zentralen Servicestelle Wohnberatung Wien. Hier wird das sogenannte Wiener Wohn-Ticket vergeben, das gleichermaßen Voraussetzung für alle Bewerber*innen und Subsegmente ist, auch wenn es für die Vergabe von Gemeinde- und SMART-Wohnungen (mit und ohne „Superförderung“) (➝ Glossar) noch weitere, strengere Auflagen gibt. Somit unterliegen alle Wohnungen, die über die Wohnberatung Wien vermittelt werden, nicht mehr den Zugangskriterien der jeweiligen Untergruppe, sondern jenen der Wohnberatung Wien. Alle Bewerber*innen müssen die vom jeweiligen Ticket abhängigen, vorab festgelegten Stufen des Verfahrens durchlaufen und werden nach der Registrierung auf eine Warteliste gesetzt. Die Wohnungssuchenden nehmen dabei eine passive und wartende Rolle ein. Schließlich wird ihnen eine passende Wohnung entsprechend der Reihung auf der Warteliste und ihrer individuellen Förderkriterien zugewiesen. Diese richten sich nach der Anzahl der einziehenden Personen (Wohnraumanzahl), gegebenenfalls dem Wohnbedarfsgrund (Gemeindewohnungen) und der Dringlichkeit. Eine aktive Wohnungssuche findet nicht oder nur eingeschränkt durch individuelle Vormerkungen bestimmter geförderter, aber nicht-kommunaler Wohnungen statt. Auch die Wohnungseigentümer*innen (gemeinnützige Bauvereinigungen, gewerbliche Bauträger*innen und Privateigentümer*innen) haben beim Prozedere wenig Handlungsspielraum, da die zukünftigen Bewohner*innen durch die Wohnberatung Wien zugewiesen werden. Erst nach einer erfolgreichen Vermittlung, zum formalen Abschluss der Vergabe, interagieren Bewerber*in und Vermieter*in direkt miteinander. Der eingeschränkte Handlungsspielraum der Akteur*innen sowie die top-down-Zuweisung auf der Grundlage gesetzlicher Regulative durch den hierarchisch organisierten Verwaltungsapparat der Stadt Wien sind wesentliche Merkmale der zentralen Vergabe.

Dezentrale Vergabe

In dieser Vergabeform koordinieren marktähnliche Mechanismen die Vermittlung. Dabei stehen Mietwohnungen im Fokus, die von den jeweiligen Eigentümer*innen selbst, also dezentral vermittelt und vergeben werden. Bewerber*innen müssen in der dezentralen Vergabe über ein entsprechendes Vorwissen zum existierenden Wohnungsangebot und ihre Zugangsmöglichkeiten verfügen. Sowohl in der nichtkommunalen als auch in der kommunalen Untergruppe gilt die Einkommensobergrenze entsprechend des Wiener Wohnbauförderungs- und Wohnhaussanierungsgesetzes^[4] als zentrales Zugangskriterium.

Bewerber*innen für nicht-kommunale Wohnungen müssen sich über Projekte der Bauträger*innen informieren und können sich explizit für bevorzugte Bauprojekte und bestimmte Wohnungen aus deren Angebotspools bewerben. Die Position der Bewerber*innen entspricht hier eher jener von aktiv Wohnungssuchenden am privaten Wohnungsmarkt. Trotz dieses marktähnlichen Suchvorgangs findet die Zuweisung im Rahmen hierarchischer Strukturen statt. Neben der staatlichen ist auch die unternehmensinterne Hierarchie zu berücksichtigen, durch die – innerhalb des gesetzlichen Rahmens – zukünftige Mieter*innen relativ frei ausgesucht und interne Regeln der Vergabe, wie z. B. der Dringlichkeit oder des Anmeldedatums, etabliert werden können.^[5]

In der kommunalen Untergruppe sind die Kriterien jedoch spezifischer und auf ganz konkrete Zielgruppen zugeschnitten (wie z.B. bei der sozialen Wohnungsvergabe^[6]). Trotzdem findet eine Suche nach einer Gemeindewohnung gar nicht bzw. nur eingeschränkt statt, da das Angebot stark begrenzt ist. Die dezentrale Vergabe zielt darauf ab, Notlagen zu entschärfen und leerstehende Objekte unter verminderten Zugangsvoraussetzungen zu belegen. Der koordinierende Mechanismus bei der Zuweisung bleibt in der kommunalen Untergruppe die Bürokratie der Stadt Wien, denn die Vergabe bleibt an – wenngleich differenzierte – Förderkriterien und festgelegte Rahmenbedingungen geknüpft.

Der teilweise erweiterte Handlungsspielraum, das erforderliche Vorwissen und die aktivere Suche nach Wohnungen in einem Angebotspool sowie die Bewerbung von Wohnungsangeboten (etwa auf den Webseiten von Bauträger*innen), weisen Marktähnlichkeiten auf. Die gesetzlichen Bestimmungen von Bund und Land hinsichtlich der Zugangsregelungen dienen aber auch hier als allgemeine Rahmenbedingungen und machen die dezentrale Vergabeform zu einem Mischmodell aus marktähnlichen und hierarchischen Verwaltungsstrukturen.

Direkte Vergabe

Hier koordinieren Mechanismen aus Markt und Netzwerk die Vermittlung und Zuweisung, während sich bürokratische Mechanismen nur noch in den gesetzlichen Regulierungen widerspiegeln. Dabei werden öffentliche Mietwohnungen direkt durch aktuelle Mieter*innen vermittelt und erst im Anschluss daran durch die jeweiligen Eigentümer*innen zugewiesen. Für GBV-Wohnungen müssen Bewerber*innen nur die allgemeingültigen gesetzlichen Bestimmungen nach dem Wiener Wohnbauförderungs- und Wohnhaussanierungsgesetz und dem Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz erfüllen. Für Gemeindewohnungen benötigen Bewerber*innen aber auch in diesem Fall ein Wiener Wohn-Ticket mit begründetem Wohnbedarf. Damit steigen sie zuerst in die zentrale Vergabe ein, um später über die Direktvergabe eine Wohnung zu suchen.

Die direkte Vergabe sowohl von Gemeindewohnungen als auch von GBV-Mietwohnungen beginnt mit einem Suchprozess entweder über Vermittlungsmedien am freien Markt oder über persönliche Netzwerke. In beiden Subsegmenten können Bewerber*innen die langen Wartezeiten der zentralen Vergabe umgehen. Allerdings kommt die Vermittlung auch nur dann zustande, wenn sich Wohnungswerber*innen und aktuelle Mieter*innen einigen können (z. B. über die Höhe einer etwaigen Ablöse). Durch die Abgabe der Vermittlungsarbeit ist der Handlungsspielraum der Wohnungseigentümer*innen stark reduziert und die Stadt Wien gibt sogar ein Stück weit ihr Monopol der Zuweisung von Gemeindewohnungen auf. Die direkte Vergabe ist ein Mischmodell aus marktähnlichen Strukturen, Netzwerken und hierarchischen Strukturen der Bürokratie. Die starre Zuweisung von oben ist bei der direkten Vergabe vollends aufgebrochen und die Bürokratie auf ein Minimum reduziert.

Die Frage, die es letztlich zu stellen gilt, lautet: Welche Effekte und Konsequenzen haben diese drei Vergabeformen auf wohnungspolitische Ziele wie etwa eine gerechte oder sozial treffsichere Verteilung von Wohnraum, soziale Durchmischung oder den effizienten Einsatz zur Verfügung stehender Mittel?